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美国行政问责:精确评估宽严相济强化监督

出处:     发布时间: 2012-03-12    访问次数: 67

    美国是一个联邦制国家,各州拥有自己的立法权,联邦政府与各地(州、郡、县)政府职责明确,行政机构的设置与运作,不具有上下对应关系。在行政问责方面,主要由各级监察长办公室、审计长办公室、道德委员会等机构进行(各级各地设置不同,以下称监察机构),在具体操作上也有着鲜明特点。


    严格调查评估,掌握问责的事实依据
    美国行政问责追求量化、精确,他们会花费很多时间和精力进行调查和专项审计。行政问责的信息来源主要有:每年10月份开始,对公务员全年工作(美国的财政年度是每年10月1日开始)进行调查评估,对工作失责或不尽职者进行业务审计,掌握工作失职失误的具体事实和数据;对社会公众或公司的举报进行调查,对每一署名或未署名举报都由各级监察机构直接调查,不搞层层下转(因无严格的上下隶属关系);在重大事项或特殊事件发生后,立即组织专门小组,启动调查和审计程序,对事件本身和公务员作为作出评估。
    美国的监察机构有调查权、建议权,没有处分权。在调查中,美国的行政调查人员有较强的调查手段,他们可以直接调查涉案对象的资金和银行账户,可以聘请律师和专业技术人员参与调查。调查路径的依据是政府公共资金流向,纳税人的钱用到哪里调查就进行到哪里,不管是谁,不管属于哪个党派,都必须接受调查。每一案件都要形成调查报告,并用明确的概念表述调查结论。调查的唯一准则是对事实负责,对公民和本地选民负责,调查过程可以不公开(保护证人需要),但调查结果必须公开。虽然监察机构的长官由各级行政首长任命,但其任职时间与行政首长不一致,调查报告无须向行政首长报告,即使是行政首长交办的问责案件,调查结果也不必向行政首长报告,保持了较强的独立性。


  触及根本利益,多种问责方法并举
    在完成问责调查以后,就进入了问责实施阶段。行政监察机构只负责调查和提出问责建议,不组织问责的实施,更不直接作出问责处理决定。处理决定由涉案对象所在的部门负责,体现了“谁主管谁负责”的精神。当然,有关部门对问责建议,没有正当理由是不能不执行的。
    美国的问责方法体现出多措并举、循序渐进、宽严相济的特点。一是警告。对比较轻微的,一般给予警告,由部门负责人进行谈话。受到警告处分后,一般都给予6个月至1年的考察期。二是换岗。经过1至2次的警告,仍无改观,如果认为不适应现在的工作岗位,其上司将会重新安排其工作岗位,这种人被美国人叫做“火鸡”(美国人很避忌的一个词,说火鸡特别呆、特别傻)。三是解除合约。美国公务人员录、聘、用有一套严格的程序,录用机构与当事人签订合同,要写明如果“违反某某内容”,录用单位有权解除合约,一旦签约便具有法律效用。四是辞退。虽然辞退与解除合约效果差不多,但性质更为严重,只有犯有重大错误,或造成较大损失的,才会被辞退。五是移交司法处置。当犯有严重错误,影响到国家利益或纳税人权益,或严重违反法律规定,行政监察机构有权将案件移交给司法部、检察机构或直接移交法院判决。在什么情况下会受到什么样的追究,联邦政府和各州没有统一的标准,但因美国司法有案例法,大体上还是能把握住分寸的。比如,某投资者向政府递交的投资文件,由于工作人员的粗心弄丢找不到,影响了投资者的正常投资和利益,这样的工作人员将会被移交法院判刑。
    被行政问责的人员,其经济利益会受到影响。美国政府机构工作人员年终奖金根据考评等次分为不同等级。如被联邦政府评为A等级的能享受到年薪30%的奖金,评为B等级的有10%,评为C、D、E等级的没有奖金。如果在试用期被评为D、E等级,将会被辞退。被辞退的人员,政府将收回以往为其交纳的养老金,其以后的生活保障将会受到很大影响。凡是被问责追究的人员,问责的情况还会被记录入个人的诚信档案,跟随本人一辈子。一个在诚信上有污点的人,在美国是很难找到工作的。


  注重思想教育,保护被问责人基本权益
    美国在公务员录用之前,都要对其进行严格的培训教育,劳工部门和录用机构会把公务员的岗位要求、工作职责,哪些事能做,哪些事不能做和注意事项,等等,告知清楚。录用后,也会定期组织各种培训。公务员与录用机构是平等主体,双方的权利义务以合同形式确定下来。
    有关部门在对公务员进行问责时,必须向被问责人员讲明理由,允许被问责人员进行辩解,被问责人员甚至可以请律师为自己进行辩护。在双方权利义务的实施中,一方面按合同约定办,另一方面,在一些具体利益上,也可以进行商谈。公务员在年度考评中处于末等将被辞退的规定,也是近几年确定的,执行中也有区别,对于规定前后的公务员,则实行“老人老办法,新人新规定”。新公务员在3年的考察期中,工作出现差错是很容易被辞退的,而一旦被录为正式公务员,如果不是严重错误,一般就不会被辞退。而一旦出现这种情况,其上司会被认为在3年的考察期内,未将其能力水平考察出来,也应负一定的责任。这些措施,较好地保障了被问责人的合法权益,防止问责被滥用。


  全社会参与监督,形成良好的外部环境
    美国公众对政府运行情况重视,并从不同视角积极参与监督,使政府及其工作人员时刻不敢懈怠。
    “水门事件”后,美国各地政府陆续设立了道德委员会,目前已有43个州成立了道德委员会,有的郡、县也设立了道德委员会。成立较早的旧金山道德委员会,是与政府并列的专门机构,但不对政府或议会负责,只对市民负责。该道德委员会有19名工作人员,其主官的去留由5人委员会(这5人由市民选举,不取任何报酬,自愿义务服务,任期6年)的投票决定,其余18人的去留由这名主官决定。主要任务是监督政府从行政首长到普通职员的从政行为,重点放在竞选舞弊和政府开支上。
    美国对政府监督的民间组织非常发达,各党派团体或民间自发成立的非营利性监督机构很多,成为监督和制约政府及公务人员的又一重要渠道。华盛顿市民职责与道德协会,是2003年成立的一家民间组织,专职于政府道德,不隶属于任何组织和团体,经费来自社会捐助,只接受税务机构对捐助款使用的监督。其工作职责主要包括三个方面。一是发现和调查公务人员不道德行为,查证后移交法院或检察院等专门机构,并向媒体公开;二是进行专题质询和调查,如卡特里那飓风时联邦政府公布了各国政府的捐助,但没公开具体详细的用途,他们就进行质询和跟踪调查;三是出具专题报告,近年他们出具过《美国中期选举中不道德问题》、《2010年绯闻排行榜》两份报告。这样的工作,社会和民众是非常关注的。这种工作越有成效,接受到的捐助就越多,就越能形成监督的良性循环。
    发挥新闻媒体的监督作用,也是美国反腐败监督的重要方式之一,很多丑闻都是在媒体揭露下真相大白的。旧金山有2.5万多名各类雇员,每年有200-300名竞选候选人,他们的各种资料包括成千上万的财产申报资料,不可能由哪个机构进行调查核实。于是,通过媒体公开,成为他们接受社会监督的主要方式。各地监察机构调查认定的事实、提出问责建议、有关部门对建议是否采纳,都通过公开来进行检验。华盛顿市民职责与道德协会形成的各种调查结论和专题报告,都必须在第一时间向媒体和社会公开。媒体一方面安排专门记者搜集与调查官员的负面信息;另一方面与监察长办公室、审计长办公室、道德委员会以及各类民间组织有着良好的合作关系。如华盛顿市民职责与道德协会年初就通过媒体,预告什么时候将出什么报告,既引起社会关注,又是对政府官员的告诫。
    美国的行政问责制度,是与其基本政治制度相适应的行政监察制度中最核心内容,经过上百年的不断改进而形成,符合美国国情。虽然我们不能照搬,但其制度和做法,对于我们进一步加强和完善我国的行政问责体系,还是具有一定的启示作用的。(作者 徐洪兴)

摘自:中国纪检监察报

中共厦门大学纪律检查委员会、厦门大学监察处

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