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德国:把利益冲突空间压缩到最小

出处:     发布时间: 2012-03-13    访问次数: 55

前不久,笔者作为国家预防腐败局培训考察团的成员,以“防止利益冲突法律法规建设”为主题到德国进行了培训考察。其间,我们听取了联邦政府内政部采购负责人、北威州刑事警察局负责人,以及相关专家学者和职业工作者的介绍,并实地考察。认真总结德国防止利益冲突相关法律法规及其在实践中的有益经验,对我们深入开展这项工作不无启示意义。
  严格具体的法规制度
  德国是典型的联邦制国家,在联邦宪法之下,联邦政府和每个联邦州都有自己的法律体系和相应的政体组织。在防止利益冲突方面,德国联邦政府虽然没有专门的法律法规,但防止利益冲突的制度内容充分体现在《基本法》、《联邦公务员法》等一些重要法律法规中,各联邦州也在长期实践中形成了一些具体有效的制度规定。
  严格的回避制度,减少了用公共权力牟取私人利益的机会。德国《基本法》规定,公务员的选聘需经过一个严格的程序,其中一个必经的环节是对应聘者作专门提示,明确告诫其所在岗位能干什么、不能干什么,追求哪些利益正当或不正当,使其切实意识到自己所要从事公职的职责和定位。《联邦公务员法》还对公务员有一个限制使用期的规定,要求由政治公职转向公务员岗位必须有三年考察等待期,即政治公职离职后的回避制度,以避免政党的派别倾向对履行公职造成的不良影响。对容易产生利益冲突的内政、建设、财政、规划、医药、税务等部门的公务员实行岗位轮换,一般为三年,使发生利益冲突的机会大为减少。
  对公务员兼职取酬的限制制度,减少了工作中假公济私的可能。在德国人看来,公务员兼职虽然有可能引发假公济私的问题,但是,却也有利于充分发挥每一个人的潜能。因此,德国没有完全禁止公务员兼职。为正确处理这对矛盾,德国通过《联邦公务员兼职法》对公务员兼职作出相关规定,明令禁止五种兼职行为,即兼职的方式和程度不得妨碍履行主职的业务,所兼职务不能与其履行主职构成冲突,不能属于同一业务领域之内,不能影响到公务员的中立公正,不能有损公共管理机构的形象。同时规定了兼职收入的额度,兼职必须向领导报告等,有效避免了公职人员利用职务、职称、科研成果、公共设施等谋取私人利益。
  建立礼品、赞助和捐赠的处理制度,明确界定“受贿”额。德国法律对于公务员接受礼品馈赠的行为,一般规定以5欧元为限,也有的州规定一年受礼不能超过25至30欧元,还有的规定,绝不能接受现金、酒类等实物。如果接受礼品超出数额限制或接受了不许接受的礼品,就会被认定是违规违法甚至犯罪。除对公务员进行限制外,德国还专门规定对单位接受赞助和捐赠进行限制的法律。
  订单发放、岗位轮换制度,加强对重点领域和岗位的风险防范。在德国,涉及公共资源发放权的领域(如发放订单、发放补贴和其他奖励以及发放准许证、执照和特许等)一般被认为是腐败高危领域,由此专门制定了《联邦发放法》,规定在发放过程中与投标者有特别关联的人,不允许参与公共发标单位的发放决策程序,以及充当鉴定人、顾问等。
  教育、监督、惩处三位一体
  坚持行政道德教育,对利益冲突起到很好的预防作用。德国是一个注重教育的国家,培训基地、教育中心有很多。公务员从任职之日起,就要接受岗位廉政风险教育,轮岗后还要再培训。根据不同岗位腐败案件的发案特点,他们还建立了腐败敏感时期的提醒制度,并为员工配发行为守则,有效地把教育、文化、立法和伦理等内容融为一体,为防止利益冲突打下良好的思想基础。
  设立预防腐败专员和反腐败仲裁人,对利益冲突进行全方位监督。德国上级对下级有监督义务,监督不到位要承担失察责任;“四眼睛的原则”则体现了双人监控规则,要求所有决定必须两个以上工作人员签字,并存档备查,强化同级监督。除此之外,德国在各级行政机关都设立了反腐败专员,直接对部门行政首长负责,主要职责是为机关人员提供防治腐败咨询,监督机关人员行为,向上级报告有关情况,提出预防措施,参与培训指导等。各单位还设立了外部的反腐败仲裁人,他们从匿名举报或有关信息中提取可能涉及腐败的信息,并转交给相关的政府部门或检察院处理。
  制定查处办法并严格执行,对利益冲突起到很好的惩治作用。德国法律法规的统一性、惩治腐败的联合性和执法力度的有效性,对利益冲突起到很好的惩治作用。德国的法律法规主要由《刑法》、《联邦公务员法》、《联邦公务员惩戒法》、《公务员兼职法》等构成。防止利益冲突的原则、方针和措施散见于这些法律法规中。公务员发生利益冲突等腐败问题,所面临的法律后果是惩戒、罚款、削减工资、开除等,违反《刑法》的还要进行刑事追究并自动开除,一旦被开除将终生不得录用。德国惩治腐败具有联合性,联邦政府内政部及下属联邦刑警总局、各州内政部和刑警总局、各级检察院、审计署、政府公共管理机关的内部审查机构、税务局、海关和其他专业组织一起合作,共同对违法违纪者进行查处。各部门在处理问题和案件时,明确分工、各负其责、协同配合,形成了较强的反腐败合力。
  启示与思考
  加强思想教育,把防止利益冲突作为领导干部和公务人员的自觉行动。德国反腐败工作有效开展的一个重要原因就是防止利益冲突思想意识深入人心,官员和公民能比较自觉地按照法律规定办事。他们的经验说明,在全社会深入开展防止利益冲突宣传教育,提高领导干部和群众对防止利益冲突的认识和遵纪守法的自觉性,有利于避免私人利益对公共事务的干预,减少领导干部和公务员以权谋私的机会和空间。
  建立健全相关法规制度,逐步探索一套适合国情的防止利益冲突保障机制。借鉴德国对招标书中性审查、向竞标单位发放不中标原因通知书等做法,建立健全机关工作制度,确保涉及公共资源领域的一些重点岗位和关键环节的权力运行公开透明,市场交易公平公正;研究制定廉洁从政若干准则实施办法和公务员法实施细则,建立防止利益冲突的保障性制度;把清理党政干部在企业兼职等专项工作作为防止利益冲突的经常性工作,由专门机构负责并形成制度;进一步完善财产申报、资产处理制度;建立血亲关系人员回避制度,把亲情关系与国家工作人员的任职和职务行为最大限度地隔离开来。改变一些地方和部门重制定、轻执行的现象,在提高制度的执行力上下功夫,发现问题及时、严肃地予以处理。
  以加强行政权力运行监控为重点,强化对利益冲突行为的监督。应着眼于行政权力行使前、行使中、行使后三个关键环节,建立行政权力廉政风险评估防范机制、运行程序化和公开透明机制、绩效考核和责任追究机制,努力构建覆盖权力运行全过程的完整监控链条。尤其对于廉政风险较高的部门和岗位,要强化岗位监督,对其工作人员进行筛选,任职前进行教育和提醒,限定轮岗时限,避免建立关系网。对相关的工作操作程序实行严格的标准化,最大限度减少利益冲突问题的发生。

 
来源:中国纪检监察报  

中共厦门大学纪律检查委员会、厦门大学监察处

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