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事业单位及其资产监管的国际经验

出处:     发布时间: 2012-05-30    访问次数: 57

    西方国家没有事业单位这一称谓,但在履行行政管理职能的政府机构和市场化运营的公司之间存在大量功能上类似于我国事业单位的组织,如美国的准政府组织和政府性公司、英国的非部委公共团体、日本的独立行政法人、加拿大的法定机构、部公司和皇家公司(皇家公司中包括博物馆、美术馆等类似于我国事业单位的组织)以及新加坡的法定机构等(为了表述方便,以下除专门指称外,均称“事业单位”)。
  立法先行,依法管理
  西方国家对事业单位及其资产的监管坚持立法先行原则,主要运用立法机关通过的法律,而不是行政命令、行政审批来规范、监管事业单位及其资产,推动事业单位变革。事业单位的设立、改革,依据已经生效的议(国)会法律,有些国家甚至为每一个事业单位单独立法,以满足个性化监管的需要。比如日本在上个世纪90年代末决定运用独立行政法人推动行政改革之后,首先出台了《独立行政法人通则法》、《独立行政法人通则法施行之法律整备法》等法律,而且每个独立行政法人设立之前,又专门为该法人单独制定个别设置法。新加坡根据不同时期社会发展需要,通过议会专门法令设立不同的法定机构,如会计和公司管理局是根据2004年的《会计和公司管理法》设立的。美国设立政府性公司必须经美国国会专案批准。
   由于坚持议(国)会立法先行、自上而下逐级规范的制度建设思路,西方国家事业单位及其国有资产监管的制度构成以议会立法为主,注重构建真正意义上的法律体系,通过法律规定预算控制、年度财务报告、独立审计、信息公开等基本制度。如日本的国有资产法律体系包括《国有资产法》、《财政法》、《国库法》、《道路法》等特别法令,《有关国有会议场所及设施委托管理的特别措施法》、《国有资产特别措施法》等法律及一些具体管理规范。法国公共资产管理的法律除《公共财务总法典》这一基本法外,还包括《财务根本法》、预算法案和主管部门制定的法规等,内容详尽、逻辑严密,涉及资产管理的每一环节。在具体制度设计方面,如日本的《独立行政法人通则法》规定了独立行政法人的设立标准、组织结构、监督评价等内容,在个别设置法中进一步限定了独立行政法人的业务范围和主管部委监督、参与的界限。新加坡法定机构的专门法规定法定机构的功能、权利义务、与主管部的关系、工作人员任命、财务要求和审计控制等内容。总的来看,通过议(国)会立法这种手段规范事业单位及其资产管理的优势在于:可以在权力机关、行政机关、事业单位以及社会公众之间合理配置责、权、利,解决监管体制和基本运行机制等全局性、战略性问题,有效限制行政权力滥用和事业单位“内部人”控制。
  多重监督,议会居上
  如何有效管理公共资产是世界各国面临的共同难题。不同国家事业单位国有资产监管的体制不同,运行机制也不一样,但基本都建立了事业单位内部管理和行政、独立审计机构、议(国)会、公众等外部监督构成的多层监督体系。通过多层监督和法人自治,平衡立法机构、行政机构、事业单位及社会公众之间的责、权、利关系,限制行政权力的膨胀和对事业单位的过度干预,同时防止事业单位被“内部人”控制。
   在多层监督结构中,议会监督居于核心地位。事业单位的成立、职能、资金来源、与有关部委的关系等,往往都由议(国)会通过立法予以明确界定,议(国)会甚至不惜为每一个事业单位单独立法;事业单位成立后,议(国)会仍然通过年度预算、年度报告、独立审计机构审计、质询主管部长,甚至营业计划审批、重大资产变更事项议决及临时调查等途径对事业单位享有广泛的监督权。例如,日本国会不仅审议、决定预算,重大公共资产变更事项也要经国会议决,财务大臣必须编制国有资产增减变动情况及现存情况总核算书,并经特定程序向国会报告。新加坡法定机构的年度预算、财政决算和年度报告经由总理向议会报告,财政预决算由议会批准。英国独立审计机构(审计署和审计委员会)出具的审计报告向议会报告。总的来看,议会通过立法、审议批准预决算、独立审计机构审计、年度报告审议等多种途径一方面监督事业单位资产的有效使用,同时也对行政部门监管事业单位的权力本身进行监督。而且经过独立审计机构审计和议会审议的年度报告等信息,构成了信息公开的核心内容和公众监督的基础。也正是在这个意义上,议会监督处于事业单位公共资产多重监督环节中的核心地位。
  法人自治,自主管理
  通过立法赋予事业单位法人地位,确保事业单位在与主管部委关系中的相对独立性,以及在人事、资金使用、资产管理等方面的自主权。同时,通过制定董事会(理事会)指南、章程准则及设立内部审计机构等内控机制完善法人治理。如美国政府不直接管理公立学校、医院、科研机构等公共服务机构的资产,而是由董事会或委员会等自主管理。加拿大的公共事业单位也主要采取理事会等管理模式,理事会由公共事业举办者、管理者、服务对象和有关专家等组成,负责重大决策和行政领导的任用。英国授权各公共事业单位自行管理资产,各公共事业单位具有很大自主权。新加坡的法定机构具有独立的法人地位,设立法定机构的专门法令对该机构的职能、权利、义务等均有规定。法国主要是由事业单位的管理委员会决定资产的使用,诸如公立学校、公立医院等机构设有管理委员会等管理机构,管理委员会代表构成广泛,通过投票表决来决定资产配置、处置的重要管理事宜。
  公开透明,公众监督
  在事业单位及其资产的监督机制中,公众监督是非常重要的一环。但公众有效监督的前提是有关事业单位及其资产信息的充分、及时披露。正因为如此,西方国家十分强调信息公开,信息公开也成为西方国家事业单位规制立法的重点。这里的公开透明不仅指结果公开透明,还强调过程公开透明。公开的内容非常广泛,主要包括制度公开和财务公开,重点是财务信息,与预算资金有关的公共资产规模、变动、损益等信息,都必须通过媒体或以报告的形式及时发布。一般公众很容易通过政府网站、主管部门网站或事业单位自身的网站等途径查阅事业单位的年度报告等相关信息,全面了解事业单位的资产状况、运营状况。资产的采购更是要遵守公共采购的公开招标等公开程序。例如,新加坡的政府网有所有法定机构的名录和网站链接,各法定机构的网站公开了该机构的设立根据、主要职责、组织机构、年度报告等详细信息。加拿大皇家公司的年度报告也很容易通过互联网获取。

中共厦门大学纪律检查委员会、厦门大学监察处

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