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国外政府廉政镜鉴

出处:     发布时间: 2012-06-15    访问次数: 1231

    腐败是一个世界性的顽疾,始终困扰各国政府,尤其当一国转型时期,这一问题更加凸显。新形势下,我国腐败出现了“群体化、高官化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化”等新特点。通过回顾、总结国外政府尤其是西方发达国家政府廉政经验,有四个方面对当前我国的廉政建设具有重要借鉴。
  一、廉政建设是一个渐进过程
  总体而言,西方发达国家的廉政较为成功,建立了相对完善的廉政体系。然而,这些国家廉政体系的形成并非一蹴而就,也曾经历过腐败现象比较严重的时期。作为世界上最早实现工业化、民主化的宪政国家,英国历史上曾经历过腐败肆虐的时期。然而,19世纪开始的公务员制度使英国廉政成效显著,从总体上实现了对腐败行为的有效控制。美国历史上也曾经是一个腐败极为严重的国家。有数据表明,在1815至1975年间,美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰到锐减并维持在一个低水平稳定的过程。19世纪70年代是美国腐败现象的高发期,其腐败指数几乎是美国进步主义时期至20世纪70年代之间腐败水平的5倍。法国在“透明国际”廉政指数中排名前列,但其在欧洲国家中腐败问题则相对比较严重。然而,经过法国政府多年的努力,廉政建设成效显著,逐渐成为全球比较廉洁的国家之一。
  目前我国廉政建设问题多多,缺乏连续性是当前我国廉政建设过程中凸显的问题。我国在腐败治理过程中常常呈现出阶段性严惩,即出现所谓的“严打期”与“非严打期”。“严打期”往往与媒体对于恶性重大事件的曝光、群体性事件的披露、领导人的重要批示以及特定时期的需要密切相关。治理腐败在我国仍未形成一种制度化的常态机制,从而影响了我国治理腐败的整体进程。腐败不是偶然事件,更不是短期形成。治理腐败是长期的循序渐进过程,必须要有打持久战的准备,不能紧一阵,松一阵,必须持之以恒,方能取得成效。
  二、完善的法律体系是廉政建设的基础
  完善的法律体系是法治国家政府廉政体系得以建立的基础与前提。国外政府为了遏制腐败颁布了大量的法律条文,如1889年英国政府颁布了首部反腐败的法律《公共机构腐败行为法》,随后又颁布了《防止腐败法》、《人民代表法》、《北爱选举法案》、《许可证法》、《北爱地方政府法》、《犯罪审判法》、《地方政府和住房法》、《反恐、犯罪和安全法》、《信息自由法案》等一系列旨在打击、遏制腐败的法律。美国政府出台了《联邦选举竞争法》、《监察长法》、《独立检察官法》、《政府道德法》等一系列法律。概括而言,西方发达国家政府推进廉政的法律主要包括以下几类:
  第一、专门性的立法。如法国颁布的《政治生活资金透明法》、《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》、《限制选举经费法》等法律,是国家针对国家公职人员财产申报、易于滋生腐败的行业、部门活动的透明度以及政党活动经费进行的单独立法。新西兰政府1910年颁布了旨在杜绝秘密佣金的《秘密佣金法》,1990年批准实行旨在赋予严重诈骗调查局侦查、调查、起诉、惩治腐败案件的《反重大欺诈法》等法律。
  第二、零散性立法。零散性立法主要分布在公务员法律规则当中,诸如新加坡的《公务员行为与纪律条例》、韩国的《公职人员道德法》等。此外,不同国家在具体做法上存在差异。如法国作为大陆法系国家,对腐败行为的零散性立法主要分散在刑法、民法中的《劳动法典》以及《公务员总法》等法律规范当中。美国作为英美法系国家,惩罚性的法律则分散在《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《基本礼仪冲突法》、《反海外腐败法》、《联邦贿赂法》等法律条文中。
  近年来我国的反腐败立法工作取得了一定进展,然而立法滞后仍是目前制约我国廉政建设的主要问题之一。“缺”、“粗”、“疏”是目前我国反腐败立法现状的典型写照。首先,缺乏关于反腐败的专门性立法,即没有一部专门对腐败行为进行规范的专门性法律规范。其次,零散性规定过于粗泛。当前我国法律规范在预防、惩罚腐败行为时未能涵盖国家权力设置、运行、监督及制衡等方方面面,涵盖面过于狭小,缺乏对于职务犯罪、行政公开、公务员财产申报以及责任追究等方面的法律规定,犯罪的惩罚力度以及对举报人的保护不力,使得寻租活动猖獗。最后,“刑事实体法中关于贪污犯罪的规定存在立法粗疏、概念模糊、可操作性差等问题”。我国必须尽快制定一部反腐败的专门性法律。同时,针对职务犯罪、行政公开、公务员财产申报、重大责任事故问责等当前频发的问题制定明确的、详细的、可操作性的法律法规,加大对于行贿、受贿、钱权交易的打击力度,加强法律对于责任事故的追究,强化对于举报人的法律保护,建立完善的法律体系,从而为反腐败奠定坚实的法制基础。
  三、完备的监督体系是廉政建设的必要条件
  没有监督的权力必然产生腐败。因此,完备的监督体系始终是国外政府廉政的必要条件。国外政府的监督机构数量众多,体系相对比较完备。总体而言,具有以下几个特点:
  第一、多层次、分散性。以英国为例,英国反腐败的机构数量众多,主要包括英国议会、英国议会监察专员署、英国国民保健署反欺诈处、国民保健监察专员、地方政府监察专员、处理严重犯罪办公室等机构。作为判例法国家,英国往往针对一类问题制定相应的法律、措施,在设置反腐机构时也秉持类似的实用主义态度,从而使得英国的反腐败机构呈现出多层次、分散性、且职能各异的特点。如英国议会主要职能在于监督政府和公务员尤其是高级公务员;议会监察专员署作为独立的机构,其管辖的范围仅限于公民由于中央行政机关的不良行政而使利益受到侵害时的投诉。尽管英国没有全国性的统一的反腐败机构,然而英国从议会到政府各部门的各种监督机构构成了多层次的反腐败力量。
  第二、精简、高效性。以新西兰为例,精简高效的监督体系在反腐中扮演了重要角色。1962年新西兰议会颁布行政监察专员法,设立行政监察专员公署。该机构奉行精简原则,仅在南、北两岛最大的城市奥克兰和克赖斯特彻奇设立分支机构。每个分署配备7名工作人员,设1名助理行政监察专员负责分署的工作。此外,新西兰在1990年成立的反重大欺诈调查局是在总检察长直接领导下调查重大、复杂欺诈案件的一个完全独立的政府部门。反重大欺诈局在进行侦查时采取抢先行动策略,取得卓著的成效。
  第三、独立、公开性。以法国为例,法国的行政监督机构数量众多,形式各异,包括议会、法国行政法院、审计法院、国民教育监察总局、社会事务监察司、预防贪污腐败中心、公共生活透明委员会、中央廉政署以及经济犯罪和金融专门法庭、国家稽查特派员等。法国中央到地方的监督机构,都隶属于各自的系统,具有相对独立性。与此同时,法国的行政监督是公开透明的。所有行政决策及行政行为除涉及国家安全之外,必须在《政府公报》进行公开,否则视为无效。这一法律规定即对行政监督本身进行有效监督与制约。
  由此可见,上述发达国家在全国范围内分散设置反腐败机构的目的在于既能充分保证各监督机构的独立执法、广泛调查,又能便于机构间互相监督、相互合作,从而防止一方监督机构权力过大、过于集中,从而最终提高行政监督的独立性、有效性。
  当前我国行政监督体系不完善突出表现在独立性、联动性、公开性相对较弱,影响了行政监督效力的发挥,导致监督乏力。首先,缺乏独立性。行政系统的内部监督主要包括监察部和地方各级监察厅、局进行的行政监察和审计机关依法进行的审计监督。行政监察和审计监督在我国均实行双重管理,即具体承担监察职能的机构既要受上级垂直管理部门的领导,又要受所在地方政府的领导。双重领导体制下的行政监察机构行政监督职能的发挥势必受到影响,监督工作具有相当的依赖性与不自主性。其次,缺乏联动性。外部监督主要包括人大、法院、检察院、政党、社会及舆论监督等。尽管全国人大是最高国家权力机关,其他机关都由它产生,但“中国共产党作为领导和执政党,当代中国反腐败体系的构建是以政党为核心的”,因此外部监督过程中监督职能主要由中国共产党来承担,未能充分发挥其他机构的联动监督功能。最后,公开性较差也是目前我国行政监督过程中的一大欠缺。由于国家目前并未对政府各项开支、公务员收入、财产公开等情况进行硬性规定,使得公众缺乏知情权,从而制约了行政监督的可能性。对此,必须借鉴西方发达国家的做法,行政监督机构设置过程中秉持独立、精简、高效原则,机构运作过程必须公开透明,提高公民、社会参与的热情与监督积极性,建立富有独立性、联动性、公开性、精简性与高效性的监督体系。
  四、良性的社会价值体系是廉政建设的重要保障
  良好的社会价值体系是廉政能否成功的重要保证。国外通过以下几种方式构建起良性的社会价值体系:
  第一,重视公民的道德教育。以英国为例,英国政府历来重视公民的道德教育,尤其是公务员的道德教育。通过道德教育提升公民的道德素养和预防腐败成为英国政府廉政建设的重要特色之一。尊重生命、公平、诚实、守信、守法是英国的核心道德价值观。这些价值观通过学校开设宗教课进行道德教育,并通过电影、电视、网络、媒体等诸多渠道宣传道德标兵与楷模,倡导健康的生活方式,同时,借助城市公共设施及环境的设计、布置与熏陶,对公民道德观进行潜移默化的影响。
  第二,加强公务员道德教育。美国政府对于公务员的道德教育非常重视。从1978年开始,美国政府先后颁布了《政府道德法》、《道德改革法》、《行政部门雇员道德行为准则》、《防止利益冲突法》等一系列法律,对政府官员、国会议员、国会高级官员在位期间乃至离任后从业行为进行严格规定,并对官员配偶子女的行为进行相关规定,从而防范杜绝腐败行为的滋生。此外,还成立了直属于总统的联邦政府道德署,作为美国联邦政府道德建设的指导性机构。
  第三,加强公务员培训,提升道德素质。法国政府十分重视对公务员的奖惩与培训。法国政府奉行高薪养廉政策,给予公务员较高的报酬,保证公务员能够体面的生活,降低腐败寻租的可能性。同时,为了防止公务员腐败并协助有关部门侦查腐败案件,法国政府还要求反腐官员必须定期参加由“预防贪污腐败中心”定期组织的反腐专业技能培训。此外,通过教育预防腐败也是法国政府预防公务员腐败的重要举措。
  建立、健全良好的社会价值体系是我国廉政建设必须强化的重要问题。因此,国家要通过学校、社会、广播、网络、影视、媒体等多种渠道树立科学、健康、积极向上的主流价值观,营造良好的社会氛围,建立良性的社会价值体系。

 
来源:监察部网站  

中共厦门大学纪律检查委员会、厦门大学监察处

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